Flat struktur og resultatenheter - IRIS - Samfunn og Næringsutvikling

Flat struktur og resultatenheter.
Utfordringer og strategier for kommunal ledelse

Stadig flere kommuner innfører såkalt flat struktur og etablerer mer eller mindre selvstyrte resultatenheter på administrativ side. Høsten 2002 viste en kartlegging at 126 kommuner, dvs. nær 30 prosent av norske kommuner, enten har eller er i ferd med å innføre flat struktur med resultatenheter. I 2004 var andelen økt til 41 prosent. Siden har andelen økt ytterligere, men ser ut til å flate ut. Informasjon om utbredelsen av flat struktur ble foretatt i KS-prosjektet ”Flat struktur og resultatenheter – utfordringer for kommunal ledelse og politisk organisering” – 2001-2002.

Et oppfølgende prosjekt ble gjennomført i 2005-2006. I det første prosjektet ble styrings- og ledelsesutfordringer i kommuner med flat struktur og resultatenheter studert, i et nettverk av ni prosjektkommuner: Sveio, Strand, Arendal, Larvik, Moss, Lier, Løten, Rissa og Evenes. 108 ledere på ulike nivåer ble intervjuet, dvs. ordfører, varaordfører, utvalgsledere, rådmenn og andre ledere på rådmannsnivå, stabsledere og resultatenhets- /virksomhetsledere.
I det oppfølgende prosjektet i samarbeid med Asplan analyse, ble det satt fokus på stab/støttefunksjonene i tonivåkommuner. Hensikten med dette prosjektet har vært å framskaffe mer kunnskap om de utfordringer som stabs- og støttefunksjonene møter i kommuner som velger å ”flate ut” den administrative styringsstrukturen. Utfordringene handler om nye roller og oppgaver for stabs- og støttefunksjonene og hvordan de skal samarbeide med politikerne, rådmannsledelsen og virksomhetene i en ny styringsstruktur. Ankerpunktet har vært Arendal kommune og organisasjonsendringene der. I tillegg til Arendal har prosjektet bestått av tonivåkommunene Flora, Kongsvinger og Stord som alle har foretatt endringer i organiseringene av stabs- og støttefunksjonene. For å øke læringsutbyttet har en kommune med en mer tradisjonell etatsmodell deltatt, nemlig Hamar kommune.

Tonivåmodellen
Idealtypisk dreier tonivåmodellen seg om tre ting:
1) Oppdeling av det kommunale tjenesteapparatet i et større antall resultatenheter
2) Delegasjon av myndighet til resultatenhetene i faglige, økonomiske, personalmessige og organisatoriske saker
3) Fjerning av etatslederne og etablering av et samordnende og strategisk rådmannsnivå hvor ledergruppa ikke ansvarsmessig er bundet til de gamle etatene eller sektorene.
Ideen er at rådmannsnivået styrkes for å utgjøre en kraftigere samordnende instans—som en motvekt til den fragmenteringen som må antas å følge i kjølvannet av utflatingen (horisontal spesialisering) og myndiggjøringen nedover (vertikal spesialisering). Med etatsnivåets bortfall som nivå for samordning innad i den enkelte sektor, tvinges samordningsoppgavene høyere opp. Tonivåkommunen kan sies å være preget av et mer oppsplittet tjenesteapparat, av økt fristilling av tjenesteapparatet og av utflating ved at de gamle etatene og etatslederne fjernes. Modellens flersidighet har i sin tur gitt opphav til forskjellige benevnelser ute i kommunene – alt fra ”flat struktur” og ”resultatenhetsmodell” til ”tonivåmodell”. Vi holder oss til begrepet tonivå.

Resultater fra prosjektet
Trenden de senere år har likevel vært entydig: Antall resultatenheter i tonivåkommunene har økt. I følge Hovik og Stigens (2004) analyse av KRDs organisasjonsdatabase har det gjennomsnittlige antallet enheter som rapporterer direkte til rådmannsnivået økt fra 7 i 2000 til 15 i 2004. Ekstremvarianten finner en i store kommuner. Trondheim, Stavanger og Bærum hadde i 2004 henholdsvis 225, 160 og 137 resultatenheter. Men oppsplittingstendensen kan ha nådd sitt høydepunkt de senere år. Flere av foregangskommunene som gikk lengst i å dele opp administrasjonen i resultatenheter, slik som Arendal, Stord, Larvik og Trondheim, har etter hvert redusert antallet enheter. Det betyr ikke nødvendigvis en tilbakevending til etatsmodellen, men at resultatenhetene ”pusles” sammen på en ny måte – dels for å sikre en mer samordnet opptreden fra enhetenes side overfor brukerne, men også for å spare penger på stordrift.
Utflating av den administrative strukturen og mer makt og myndighet til resultatenhetene forutsetter en klar rolledeling mellom politisk og administrativ ledelse og mellom rådmannsnivået og resultatenhetene. Politikerne forventes å ha et strategisk lederansvar der målformulering og resultatoppfølging står sentralt, mens resultatenhetene, med stor grad av frihet i valg av virkemidler, står for driften og tjenesteytingen. Rådmannsnivået havner for sin del i skjæringsfeltet mellom det langsiktige og strategiske og det mer kortsiktige og dagsaktuelle knyttet til drift og tjenesteyting. I praksis innebærer tonivåmodellen en balansegang mellom flere ulike hensyn, særlig mellom styring og frihet for virksomhetene.

I det første prosjektet om tonivåkommuner ble det stilt et retorisk spørsmål om stab/støtte er tonivåkommunens akilles-hæl. Mange av de flate kommunene har slitt med å komme fram til en god organisering av stabs-/støttefunksjonene. Med mange resultatenheter har det vært vanskelig å desentralisere disse funksjonene - både fordi fagmiljøet blir for lite og fordi utnyttelsen av stabsressursene blir for dårlig. Ressursene blir for mye spredt utover. Med sentral organisering av disse funksjonene har imidlertid nye spørsmål dukket opp: Skal de være selvstendige enheter eller skal de være en del av rådmannsnivået? Skal de ivareta både faglige og administrative funksjoner og skal de omfatte både støtte- og utviklingsoppgaver?

Mange av tonivå-kommunene har sortert stabs- og støttefunksjonene organisatorisk. Som vi har sett, er dette gjort klarest i Stord som har skilt mellom driftsrettede støtteenheter og strategisk orienterte stabsgrupper lokalisert nær rådmannsledelsen. Mange av kommunene har gitt utviklingsoppgavene et organisatorisk feste i form av egne utviklingsenheter. Mer varierende er sammensetningen av faglig versus administrativ kompetanse i de sentrale stabsenhetene.

I sin oppfølging av resultatenhetene har stab/støtte og overordnet linjeledelse stort sett valgt skreddersøm framfor et standardisert og sektorovergripende opplegg. Det er imidlertid få av kommunene som benytter hospitering mellom stab/støtte og virksomhetene. Mange innser at stabs- og støttefunksjonene trenger ny kompetanse ved overgang til tonivåmodell, men krav om nedbemming og overtallighet har gjort slik fornyelse vanskelig.

Det neste spørsmålet vi har drøftet er: Hvordan fungerer samspillet mellom stab/støtte og den øvrige kommuneorganisasjonen? Prosjektet bygger delvis på en utfordring reist av en tidligere undersøkelse av tonivå-kommuner - å finne ut om stab/støtte er de flate kommunenes akilles-hæl. Det kan vi på bakgrunn av dette prosjektet svare benektende på.

Kontaktperson: Ståle Harald Opedal

Print page