Publication

Abstract:
Denne rapporten presenterer evalueringen av en større statlig tilskuddsordning (post 71) for rusarbeid drevet av frivillige organisasjoner og private, ideelle virksomheter. Helsedirektoratet forvalter tilskuddet, og formålet med ordningen ”er å støtte opp om innsatsen overfor mennesker med rusmiddelproblemer. Bevilgningene skal brukes til oppfølging, omsorg og rehabilitering i regi av frivillige organisasjoner og private virksomheter med ideelt formål. Selvhjelps- og interessegrupper og pårørendearbeid skal også støttes”. Videre understrekes det at tiltakene skal være et supplement til det offentlige tiltaksapparatet og bidra til styrking og samordning av samfunnets samlede innsats overfor målgruppene. Evalueringen har som oppdrag å gi kunnskap om hvordan denne tilskuddsordningen ivaretar målsettingene. Evalueringen skal også belyse utviklingstrekk i feltet sivilt rusarbeid, og hvilken rolle virksomhetene som mottar bevilgninger spiller i tjenestetilbudet som helhet. I tillegg drøftes situasjonen til døgnbaserte virksomheter som ikke har avtale med helseforetakene. Dette gjelder både virksomheter som får støtte fra tilskuddsordningen og virksomheter som ikke mottar slik statlig støtte. Datamaterialet, som er grunnlaget for drøftingene og analysene i denne rapporten, er i første rekke hentet fra casestudier av 15 virksomheter. I tillegg bygger vi på dokumentanalyse av og telefonintervju med virksomheter som fikk støtte i 2007/2008. Disse to datakildene ble grundig rapportert i en delrapport fra evalueringen (Bergsgard m.fl. 2009). Et hovedfunn i evalueringen er at generelle føringer for tilskuddsordningen og en voksende pengesekk har fram til nå bidratt til å skape mangfold: Flere virksomheter engasjerer seg på ulike steder i tiltakskjeden, de har lav eller høy inngangterskel for brukerne, og de er både brukernære tiltak drevet av brukerne og virksomheter som driver tiltak for brukerne. Tilskuddsordningen har på den måten ikke vært til hinder for å opprettholde det sivile rusarbeidets egenart. For virksomhetene framstår støtten som en form for grunnfinansiering uten klare føringer, og for en del av virksomhetene utgjør den et relativt betydelig bidrag til aktiviteten ved virksomhetene. Det er likevel en forskjell mellom det vi kan kalle etablerte behandlings-/rehabiliteringsinstitusjoner og spesifikke prosjekter/tiltak, der de første opplever et visst press mot standardisering, mens for prosjektene/tiltakene er vurderingen at tilskuddet skal bidra til at ”de tusen blomster blomstrer”. De førstnevnte virksomhetene opplever dessuten en til dels økonomisk usikker situasjon, og de økonomiske rammebetingelsene er særskilt pressa for døgninstitusjoner uten avtale med helseforetakene. Både ved de etablerte institusjonene og prosjektene/tiltakene foregår det en aktiv utvikling av virksomhetene, der profesjonalisering er et sentralt stikkord. Profesjonaliseringsprosessene skjer på grunn av krav ovenfra så vel som ut fra et ønske fra virksomhetene sjøl. Disse prosessene representerer heller ikke noen entydig tendens til at virksomhetene blir mer lik hverandre og offentlige tilbud; profesjonalisering på systemnivå skjer ikke på bekostning av kjerneverdiene. Både det vi kan kalle ”medikaliseringspresset” og nye regler for anbud er prosesser som kan bidra til betydelige endringer for enkelte av virksomhetene. På den andre siden så kan en jo se offentlige anbud som en form for sertifisering av kvaliteten på tilbudene. Det er altså en balansegang mellom å ivareta mangfoldet og sikre kvaliteten på feltet. Når det gjelder representantene fra brukerorganisasjonene, er det en fare for at disse kan få rollen som ”brukerbyråkrater” som fjerner seg fra gruppen de skal representere. Det er likevel vanskelig å se dette som en stor ulempe i forhold til verdien som ligger i å ha gode og velkvalifiserte brukerrepresentanter. Tilskuddsordningen framstår således som viktig for å motvirke ensretting i behandlingsfeltet. For flere av virksomhetene, særlig døgninstitusjonene som er avhengig av faste stabile inntekter, vil det likevel være av avgjørende betydning hvilke føringer som legges i det offentlige anbudsregimet framover, blant annet om medikamentfri behandling inkluderes. I forbindelse med finansiering av prosjekter legger Helsedirektoratet vekt på at de må få på plass annen finansiering, særlig fra kommunalt hold, for at prosjektene skal blir permanente. Virksomhetenes vurdering av kommunens rolle som framtidig finansieringskilde, er imidlertid blandet. Spørsmålet da er om dette skyldes at prosjektet rett og slett ikke er godt nok til å bli et permanent tiltak, eller om kommunen er påholden med bruken av egne midler på rusfeltet. Svaret er ikke gitt, men det er klart at enkelte prosjekter vil måtte legges ned; selve prosjektstøttens rasjonale er jo at de beste og mest innovative prosjektene er det som blir permanente tiltak, mens de som ikke bringer inn noe nytt og/eller ikke svarer til behovene til kommune, helseforetak, eller lignende, blir avsluttet. Spørsmålet er altså hva mangfoldet og egenarten skal bidra med? For det første er det rimelig å hevde at det er et mangfoldig behov blant rusavhengige, og at det således må være et mangfoldig tilbud; økt pluralitet i samfunnet, både i type rusavhengighet og bakgrunnen til den rusavhengige, krever et variert tilbud og valgfrihet for brukerne. For det andre trekker det offentlige fram at det er viktig å ivareta det frivillige engasjementet. Å sikre virksomhetenes egenart er i denne sammenheng sentralt. Samtidig kan det hevdes at frivilligheten ved flere av virksomhetene utgjør en marginal, og i noen tilfeller fraværende, ressurs i rusbehandlingen. Vi har likevel argumentert for at sjøl om de frivillige i mindre grad jobber inn mot behandling og rehabiliteringen av rusavhengige, så bidrar deres innsats, ofte i andre deler av organisasjonen, til at virksomhetene som sådan representerer et sivilt engasjement. Virksomhetene inngår i det vi har kalt en ”verdighetsdiskurs”, der det er en bevissthet om organisasjonen som en arena for møte mellom frivillige, profesjonelle og brukere, og at det i dette møtet skjer meningsdanning og utvikling av erfaringsbasert kunnskap. Det er likevel ikke slik at mangfold nødvendigvis bidrar til nyskaping. Behandlings-/rehabiliteringsinstitusjonen framstår som mindre innovative enn prosjektene og tiltakene. Dessuten er det i de brukernære tiltakene og/eller lavterskeltiltakene vi finner størst potensial for nyskaping på feltet. Virksomhetene spiller en rolle både i politikkimplementering og i politikkutforming: For det første representer de en kapasitetsøkning der det offentlige skal ha et tilbud, samtidig som de fyller hull der det offentlige ikke har tilbud, dvs. de er både et supplement og komplementære til det offentlige tilbudet. Dette er den viktigste rollen. For det andre avhjelper de det offentlige ved å delta i ansvarsgrupper, bistå med koordineringsoppgaver knyttet til brukerne, og med å bringe inn spesifikk kunnskap om brukerne. Og for det tredje kommer de med innspill i den offentlige debatt, og med kritikk av gjeldende ruspolitikk. De representerer til en viss grad det mangfold av stemmer som utgjør rusfeltet. Gjennomgangen i denne rapporten viser at tilskuddsordningen oppfyller målsettingen slik den er beskrevet innledningsvis: Virksomhetene utfyller det offentlige tjenestetilbudet. Virksomhetene og de tiltakene de driver, dekker hele tiltakskjeden, men med et tyngdepunkt på rehabilitering, oppfølging/ motivering og sosial integrering/ettervern. Virksomhetene er også i stor grad lokalbaserte, og samarbeider med kommunen, om enn med noe varierende omfang og kvalitet. Videre ivaretar virksomhetene brukerperspektivet, men mer uformelt og på individuell basis enn systematisk på virksomhetsbasis. I tillegg er bruker- og pårørendeorganisasjoner inkludert i ordningen, og disse representerer et viktig talerør for de rusavhengige. Virksomhetene og tiltakene har rimelig god økonomistyring, økende profesjonalitet, et faglig innhold i tilbud, og tett oppfølging av brukerne, og framstår, så langt vi kan vurdere, å ha rimelig god kvalitet. Vi vil derfor konkludere med at virksomhetene og tiltakene som har fått støtte, har bidratt til en styrking av den samla innsatsen overfor rusavhengige. Spørsmålet er om en bør endre modellen for tildeling av midlene, slik at tilskuddsordningen i enda sterkere grad sikrer det sivile rusfeltets posisjon overfor det offentlige. Evalueringen viser at midlene i praksis tjener to formål: A) Midlene fungerer som en form for smurning og utfylling av systemet når det gjelder lovpålagte oppgaver knyttet til rusavhengiges behov. Dette skjer ved at virksomheter som ikke vil eller kan få faste kjøpsavtaler med det offentlige, og/eller virksomheter som opplever en form for markedssvikt med hensyn til kjøp av enkeltplasser, blir støttet. B) Midlene fungerer også som såkornsmidler til spesialsydde prosjekter og tiltak (lavterskel) som andre, særskilt kommunen, etter hvert skal overta driften av. Det bør vurderes om det skal etableres to sett av kriterier for disse to ulike formene for støtte, ”smøremidler” og såkornsmidler.

Last ned rapporten:
Rapport 2010-063 1.pdf